Briefing sull’Europa allargata: cosa significa il rapporto sull’allargamento dell’UE per Bosnia, Georgia, Moldavia e Ucraina

Buone notizie per Georgia, Moldavia e Ucraina?

Quello che c’è da sapere: A prima vista, la pubblicazione del rapporto annuale sull’allargamento della Commissione Europea l’8 novembre è stata davvero storica per i vicini orientali del continente. Le raccomandazioni includevano l’avvio dei negoziati di adesione all’UE da parte dell’Ucraina e della Moldova e il fatto che la Georgia diventasse un paese candidato ufficiale all’UE. La presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha aperto la conferenza stampa riassumendo il rapporto sottolineando che era passato quasi esattamente un decennio da quando erano iniziate le prime proteste Euromaidan a Kiev il 21 novembre 2013, dopo che l’allora presidente ucraino Viktor Yanukovich si era rifiutato di firmare un accordo di associazione con l’UE che avrebbe avvicinato l’Ucraina a Bruxelles. In molti modi, quelle proteste furono l’inizio del viaggio dell’Ucraina verso l’UE e ora, 10 anni dopo, il paese ha compiuto un altro passo importante.

Eppure, andando avanti, molto rimane poco chiaro. Per cominciare, questi sono solo consigli. Le vere decisioni vengono prese dai 27 Stati membri dell’UE, con voto unanime, a metà dicembre. Tali decisioni possono essere significativamente mitigate – o addirittura ignorate – con lo status di adesione di un paese spesso oggetto di scambi di cavalli o di “danni collaterali” derivanti da altre decisioni in campi non correlati. Ci sono anche seri interrogativi sull’affermazione della Commissione europea secondo cui le sue raccomandazioni sono basate sul merito e su quali saranno le scadenze esatte per il futuro. È tutto un po’ vago, lasciando molto spazio all’interpretazione – e probabilmente è esattamente quello che Bruxelles vuole.

Background profondo: quando nel giugno 2022 la Commissione europea ha raccomandato lo status di candidati per Moldavia e Ucraina, ha stabilito nove condizioni per Chisinau e sette per Kiev. Tali condizioni erano in gran parte, ma non esclusivamente, legate alle riforme dello stato di diritto e, per passare al passo successivo – l’apertura dei negoziati di adesione – ci si aspettava che entrambi i paesi facessero progressi significativi.

La commissione afferma che entrambi i paesi hanno realizzato il 90% di ciò che era stato loro chiesto. Ma se si guardano i rapporti, l’Ucraina ha completato solo quattro condizioni su sette e la Moldavia sei su nove. Ciò è ancora rispettabile rispetto alla Georgia, che, secondo la commissione, ha soddisfatto solo tre delle 12 condizioni stabilite l’estate scorsa affinché Tbilisi ottenga lo status di candidato.

Tuttavia, nonostante queste evidenti carenze, la Commissione ha deciso che tutti e tre i paesi hanno fatto abbastanza per procedere sui rispettivi percorsi verso l’UE. Da qualche tempo i diplomatici dell’UE mi dicono che più di ogni altra cosa i rapporti riflettono lo slancio politico di allargamento che esiste attualmente nell’UE. Il prossimo anno sarà un anno di incertezza, con le elezioni del Parlamento europeo a giugno e una Commissione europea completamente nuova. Quindi, Bruxelles è ansiosa di portare a termine le cose – e questo significa il via libera entro la fine dell’anno.

Perforazione:

• Le condizioni eccezionali per Ucraina, Moldavia e Georgia non sono scomparse ma sono state piuttosto intrecciate nei loro processi di adesione. Ciò solleva la questione chiave se le raccomandazioni della Commissione secondo cui Ucraina e Moldavia dovrebbero avviare i negoziati di adesione siano incondizionate. Da quello che ho capito, questo è ciò che molti funzionari moldavi e ucraini si chiedevano nelle loro conversazioni con i funzionari dell’UE – e von der Leyen ha insistito sul palco della conferenza stampa di Bruxelles che è così.
• Ma le raccomandazioni per avviare il processo di adesione sono davvero senza condizioni? Il rapporto della Commissione europea afferma che “la commissione raccomanda che il Consiglio [europeo] apra i negoziati di adesione con Moldavia/Ucraina”. Ma poi si afferma: “Inoltre, la Commissione raccomanda che il Consiglio [europeo] adotti il ​​quadro negoziale una volta che la Moldavia/Ucraina avrà….” Il rapporto poi delinea tre condizioni per Chisinau e quattro per Kiev – quelle rimanenti dalla loro “compiti” di un anno fa.
• Per la Moldova ciò significa destinare maggiori risorse alla procura anti-corruzione del paese; continuare a lavorare verso la “de-oligarchizzazione”, ad esempio aumentando i controlli sui flussi finanziari e sui pagamenti in contanti; e, infine, la nomina di giudici controllati dalla Corte Suprema e di un nuovo procuratore generale.
• Per soddisfare le condizioni, Kiev deve aumentare il personale dell’Ufficio nazionale anticorruzione dell’Ucraina e rafforzarne i poteri; emanare una legge che regoli il lobbying, in linea con gli standard europei; e affrontare le raccomandazioni della Commissione di Venezia sulle leggi del paese sulle minoranze nazionali, le lingue statali, i media e l’istruzione.
• È interessante notare che la Commissione europea fa poi notare che riferirà agli Stati membri su “i progressi e la conformità in tutte le aree relative all’apertura dei negoziati” entro marzo 2024. Diversi funzionari della Commissione con cui ho parlato sono fiduciosi che entrambi i paesi riusciranno a soddisfare tutte le condizioni entro quel momento.
• Ma offre agli Stati membri dell’UE un’ulteriore possibilità di fermare potenzialmente il processo, se lo desiderano. L’Ungheria ha già espresso l’opinione che Kiev non sta facendo abbastanza per garantire i diritti della minoranza etnica ungherese nel paese, in particolare per quanto riguarda l’uso della lingua ungherese.
• Ciò significa anche che i negoziati di adesione di fatto con Ucraina e Moldavia non inizieranno realmente prima della primavera del 2024. Potrebbe esserci un’apertura “simbolica” dei colloqui già a dicembre, quando gli Stati membri dell’UE decideranno sulle raccomandazioni – a condizione che tutti e 27 di loro sono d’accordo, cioè.
• Per la Georgia, che rimane un passo indietro rispetto a Moldavia e Ucraina, la raccomandazione è di concedere al paese lo status di candidato a condizione che vengano intraprese determinate misure. Il rapporto delinea quindi nove condizioni. La maggior parte di esse sono condizioni riconfezionate a partire dal 2022, come la lotta alla “polarizzazione politica” e la riforma giudiziaria. Tuttavia, ce ne sono tre di nuove: lotta alla disinformazione; maggiore allineamento con le decisioni di politica estera dell’UE; e garantire “un processo elettorale libero, giusto e competitivo” per le elezioni parlamentari dell’autunno 2024.
• Ciò probabilmente significa che Tbilisi otterrà lo status di candidata a dicembre (di nuovo, se tutti gli Stati membri dell’UE saranno d’accordo) indipendentemente da quanti progressi verranno compiuti sulle riforme. Per soddisfare le condizioni sarà necessario passare alla fase successiva: avviare i negoziati di adesione. E non è chiaro quando ciò potrebbe accadere. Normalmente, nell’autunno del 2024 ci sarebbe un nuovo rapporto sull’allargamento, che offrirebbe valutazioni e raccomandazioni politiche; ma dato che per allora potrebbe non esserci una Commissione europea, il rapporto potrebbe dover attendere.

E poi ci sono i Balcani occidentali…

Quello che c’è da sapere: se il rapporto sull’allargamento è stato un affare gioioso per i tre aspiranti paesi orientali, è stato prevedibilmente deludente per i sei paesi dei Balcani occidentali: Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Montenegro, Macedonia del Nord e Serbia. Per almeno due decenni, hanno tutti espresso la speranza di unirsi al blocco un giorno, ma sono rimasti frustrati per anni – sia dalla riluttanza dell’UE ad andare avanti sia dalla loro stessa incapacità di attuare le riforme necessarie. È un duro promemoria per paesi come Ucraina e Moldavia che l’adesione all’UE raramente è semplice una volta avviati i negoziati con Bruxelles.

In tutta onestà, forse non c’era molto che l’UE potesse annunciare. Montenegro e Serbia hanno aperto i negoziati di adesione rispettivamente nel 2012 e nel 2014, mentre Albania e Macedonia del Nord lo scorso anno. Eppure le cose stanno andando a passo di lumaca. Le turbolenze politiche in Montenegro negli ultimi due anni hanno significato scarsi progressi sul fronte delle riforme. Mentre tutti i 33 capitoli negoziali con Bruxelles sono aperti, solo tre sono stati completati, l’ultimo nel 2017. La Serbia rimane bloccata a causa degli scarsi progressi nel processo di normalizzazione con il Kosovo e del suo mancato allineamento alle sanzioni dell’UE sulla Russia.

Le strade della Macedonia del Nord e dell’Albania rimangono attualmente bloccate dopo gli scontri bilaterali con i membri dell’UE rispettivamente Bulgaria e Grecia. E poi c’è il Kosovo, la cui indipendenza non è ancora riconosciuta da cinque Stati membri dell’UE, e che ha presentato domanda di adesione all’Unione solo nel dicembre 2022. La richiesta del Kosovo è ancora languente nel Consiglio europeo, dove siedono gli Stati membri, e non lo farà. essere inviato alla Commissione Europea per un parere ufficiale a meno che non vi sia consenso in tal senso. Con la Spagna – un’ardente non riconoscente del Kosovo – che attualmente detiene la presidenza di turno del Consiglio dell’UE, sembrano esserci poche possibilità di progresso per Pristina, almeno quest’anno.

Background profondo: questo ci lascia con la Bosnia-Erzegovina, che è stata forse la questione più difficile da risolvere per i funzionari della Commissione Europea che hanno redatto il rapporto sull’allargamento. Secondo fonti vicine al processo con cui ho parlato in condizione di anonimato, la maggior parte delle discussioni che hanno preceduto la pubblicazione del rapporto sull’allargamento – tra i capi degli gabinetti personali dei 27 commissari europei e i commissari stessi — erano concentrati su cosa offrire a Sarajevo.

La Bosnia ha ricevuto ufficialmente lo status di candidato all’UE nel 2022 – una decisione che ha sollevato alcune perplessità, dato che il paese non era riuscito ad attuare molte riforme significative e, come mi ha detto un funzionario dell’UE, semplicemente “non se lo meritava affatto”. Eppure la decisione è stata presa l’anno scorso, in gran parte come effetto a catena della guerra in Ucraina e delle maggiori prospettive europee di Georgia, Moldavia e Ucraina.

La causa della Bosnia viene sostenuta con forza da Austria, Croazia, Slovenia e Ungheria, con l’argomentazione che se il blocco dà il via libera all’est, anche i Balcani occidentali – in particolare la Bosnia – dovrebbero ricevere una spinta nella giusta direzione. . Soprattutto perché questi paesi attendono nell’anticamera dell’UE già da due decenni, rispetto al trio dei nuovi arrivati ​​orientali. Sono di nuovo in gioco gli stessi argomenti. Se la Commissione europea raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione con Kiev e Chisinau, dovrebbe esserci qualcosa sul tavolo anche per Sarajevo. La domanda è cosa dovrebbe essere quel qualcosa.

Perforazione:

• Il rapporto della Commissione europea rileva che “la Commissione raccomanda l’apertura dei negoziati di adesione all’UE con la Bosnia-Erzegovina, una volta raggiunto il necessario grado di conformità ai criteri di adesione”. Quindi, proprio come con l’Ucraina e la Moldavia, riferirà agli Stati membri sui progressi compiuti entro marzo 2024 al più tardi.
• Adesso, con l’Ucraina e la Moldavia, c’erano condizioni molto concrete e tangibili. Ma per la Bosnia, sarà molto più difficile sia per la Commissione Europea che per gli Stati membri determinare se questo “grado necessario di conformità con i criteri di adesione” sia stato effettivamente raggiunto.
• Nel 2019, la Commissione europea ha stabilito 14 priorità chiave per la Bosnia. Questi includono il miglioramento del funzionamento delle istituzioni statali in tutto il paese – più facile a dirsi che a farsi quando il paese è diviso in due entità – la riforma della Corte costituzionale, la lotta alla corruzione e la promozione della riconciliazione dopo la guerra degli anni ’90. Sarajevo non ha praticamente realizzato nulla di tutto ciò dal 2019, in gran parte a causa della persistente paralisi politica del paese. Non si prevede che accada molto nei prossimi mesi prima che la commissione riferisca a marzo.
• L’apertura dei negoziati di adesione all’UE con la Bosnia sarà probabilmente una decisione politica, non basata sul merito. La domanda ora è quanto duramente i sostenitori della Bosnia tra gli stati membri dell’UE spingeranno affinché il paese apra effettivamente i negoziati di adesione.
• E i paesi che spingono per l’adesione della Bosnia cercheranno di sfruttare il loro via libera per Ucraina e Moldavia per ottenere il via libera anche per Sarajevo? Con le decisioni prese all’unanimità, questa è una possibilità reale: a dicembre, quando si incontreranno per prendere decisioni sulle raccomandazioni della commissione, o a marzo, quando la commissione riferirà nuovamente su tutti e tre.

Guardando avanti

I ministri degli Esteri dell’UE si incontreranno a Bruxelles il 13 novembre . Anche se è probabile che la guerra in Medio Oriente attiri la maggior parte della loro attenzione, discuteranno anche di due cose che ho scritto circa un mese fa: come migliorare le relazioni tra Bruxelles e l’Armenia, compresi il miglioramento dei legami politici e l’invio di più denaro a Bruxelles Erevan; e un nuovo pacchetto di sanzioni contro la Russia, che la Commissione Europea presenterà agli Stati membri questa settimana.

Due giorni dopo, il 15 novembre, i ministri europei dei 27 Stati membri si riuniranno nella capitale dell’Ue . Inizieranno già a prepararsi per il vertice chiave dell’UE del 14-15 dicembre, in cui i leader dovrebbero prendere le decisioni finali sulle suddette raccomandazioni della Commissione europea su Bosnia, Georgia, Moldavia e Ucraina. L’incontro potrebbe diventare acceso più tardi quel giorno, quando le discussioni si concentreranno sulla situazione dello stato di diritto in Ungheria e Polonia. Non verrà presa alcuna decisione, ma sia Budapest che Varsavia respingeranno con forza ogni forma di critica.